Wirtschaftliche Globalisierung und Sozialpolitik - Zur Analyse einer Wechselbeziehung am Beispiel der USA

Lebensläufe sind in Deutschland seit langem in wohlfahrtsstaatliche Sicherungen eingebettet und in ihnen verankert. Seit fast einem Jahrzehnt wird in Deutschland offensiv oder defensiv über "Globalisierung" als Hebel grundlegender Sozialpolitikreform öffentlich diskutiert. Auf der einen Seite werden die Veränderungen der Nachfrage nach sozialpolitischen Gütern betont: die Individualisierung von Lebensverläufen und die Auflösung traditionaler Formen familialer Arbeitsteilung. Dabei geht es hauptsächlich um Erweiterungen der Sozialpolitik. Die andere Seite betont die Notwendigkeit des Rückbaus öffentlicher Regulierung und der Verringerung von Transferausgaben, also eine Einschränkung des Angebots sozialpolitischer Güter, um der einheimischen Wirtschaft Wachstums- und Innovationschancen zu öffnen. Beide Seiten lassen die funktionalen, wechselseitigen Zusammenhänge außer acht, die zwischen geöffneten (und offen bleibenden) Weltmärkten und den sozialpolitisch organisierten binnengesellschaftlichen Reaktions-, Anpassungs- und Gestaltungschancen bestehen. Die Schnittstelle zwischen "Innen" und "Außen" wird zwar regelmäßig als heilsames oder heilloses "Einfallstor" beschworen, aber selten analysiert. In diesem Beitrag sollen diese Zusammenhänge zunächst an dem insoweit kaum bekannten Beispiel der wirtschaftlich mächtigsten Nation im heutigen Weltmarkt nachgezeichnet werden: Bei den USA könnte es zunächst so scheinen, als habe dort "soziale Wohlfahrt" eine im Vergleich zu den (west) europäischen Sozialstaaten nachgeordnete Rolle im Gesamtsystem öffentlicher, marktlicher und privater Wohlfahrtsproduktion. Wie der folgende Beitrag zeigt: Dem ist nicht so - aber manches ist funktionell ganz anders verteilt. Der Sfb 186 möchte mit diesem Beitrag auch die brüchigen "Umwelten" für das jedenfalls in der Sozialpolitikforschung meist als selbstverständlich vorausgesetzte Verhältnis von Institution und Individuum zum Thema machen.

Neue Entwicklungen

Über eine Reihe von Veränderungen besteht kein Zweifel - trotz tagespolitischer Dramatisierung wirtschaftlicher Sachzwänge und des fachwissenschaftlichen Problems, wie sich Forschungsfragen zu den möglichen und wirklichen Zusammenhängen zwischen neuen Weltmarktverhältnissen und wohlfahrtsstaatlichen Arrangements der entwickelten Industriegesellschaften der westlichen OECD-Welt adäquat formulieren lassen (Rieger/Leibfried 1997).

 Folgende Veränderungen sind hervorzuheben:

• Durch die Vergrößerung der Märkte und die Entstehung globaler Konsummuster werden neue Möglichkeiten der Nutzung von economies of scale and scope geschaffen und amortisieren sich Forschungs- und Entwicklungsausgaben schneller.
• Mit der Integration von Wirtschaftsräumen unterschiedlicher Entwicklungsstufen ergeben sich neue Möglichkeiten für eine Verknüpfung von unternehmensspezifischen (kompetitiven) mit landesspezifischen (komparativen) Wettbewerbsvorteilen. Durch Globalisierung übersetzen sich für die Unternehmen geographische Unterschiede der Inputkosten in gesteigerte Chancen, einzelne Elemente der Wertkette in Länder mit komparativen Vorteilen auszulagern.
• Die Verbesserungen der Investitionsbedingungen bedeuten auch neue Möglichkeiten, Kapital anzulegen (Portfolioinvestitionen), über den Aufbau eigener Produktionsstätten im Ausland Marktzutrittsschranken zu umgehen, über die Verlagerung von Marketing, Vertrieb und Kundendienst diese Aktivitäten marktspezifisch und kundennah zu organisieren und durch unternehmerische Präsenz im Ausland Lobbypositionen aufzubauen, die vor allem bei der öffentlichen Auftragsvergabe wachsende Bedeutung gewonnen haben (Baron 1997; Proff/Proff 1996; Proff 1997; Ringlstetter/Skrobarczyk 1994).

Neue Herausforderungen der Sozialpolitik?

Was bedeuten diese Veränderungen für die wohlfahrtsstaatlichen Arrangements der entwickelten Industriegesellschaften? Und was für den Handlungsspielraum der nationalen Sozialpolitik? Die Einrichtungen des Wohlfahrtsstaates, so heißt es, erschwerten es den Unternehmen, sich an die neuen Wettbewerbsverhältnisse anzupassen und organisatorische Innovationen schnell und im nötigen Umfang zu übernehmen. Die sozialpolitische Regulierung der Beschäftigung stärke das Widerstandspotential derjenigen, die von Umstrukturierungsmaßnahmen betroffen werden, soziale Rechte wirkten als disincentives, und die Formen der Finanzierung von Sozialpolitik im Zusammenspiel mit der Tarifvertragspolitik der "Arbeitsmarktkartelle" schafften Marktzugangsschranken eigener Art (Shlaes 1994). Außerdem stabilisiere die großzügige wohlfahrtsstaatliche Alimentierung einer wachsenden Masse von Arbeits- und Erwerbslosen das Arbeitsmarktkartell, so daß trotz neuer Arbeitsmarkt- und Wettbewerbsverhältnisse die Reallöhne der Arbeitsplatzbesitzer stiegen. Ferner spiegele die Sozialpolitik in ihren Aggregaten und Strukturen nationalstaatliche Verhältnisse. Die Grundlagen der Nationalstaatlichkeit seien aber inzwischen entfallen: Kapitalverkehrskontrollen, Importbeschränkungen in Form von Zöllen und eine autonome Währungspolitik gehörten endgültig der Vergangenheit an. Damit seien jedoch die Voraussetzungen dafür entfallen, Sozialpolitik ohne weitere Rücksicht auf weltwirtschaftliche Bedingungen zu betreiben (Berthold 1998).

Eine soziologische Perspektive auf die Entwicklung der Sozialpolitik

Was ist von diesen Argumenten zu halten? Erstens ist Vorsicht angebracht, weil sich die Bedingungsverhältnisse der einzelnen Elemente dieser scheinbar eindeutigen Konstellation stets ändern können. Die gegenwärtige Kosten-Nutzenrechnung, was Sozialpolitik und weltwirtschaftliche Verhältnisse betrifft - die angeblich ohne Zweifel zu Lasten der traditionellen Sozialpolitik geht -, kann sich sehr schnell umkehren. Wie zuerst das Beispiel Japans und dann die Beispiele der südostasiatischen Länder gezeigt haben, können sich Vorteile institutioneller Arrangements von Markt und Sozialpolitik in kurzer Frist in Nachteile verkehren. Gerade weil die neuen globalen Marktverhältnisse sehr schnelle, gleichgerichtete und deshalb sehr wirkungsvolle Reaktionen großer Gruppen unabhängiger Akteure ermöglichen, können sich praktisch über Nacht nationale Wettbewerbsvorteile in ihr Gegenteil verwandeln. Dann erst zeigt sich der besondere Wert ausgebauter wohlfahrtsstaatlicher Sicherungseinrichtungen: Diese "Puffer" geben den betroffenen Gesellschaften Zeit und Handlungsspielräume für den Umbau der institutionellen Infrastruktur ihrer Wirtschaft und ihrer Unternehmen. Schon Karl Polanyi hat darauf aufmerksam gemacht, daß das Tempo von Veränderungsprozessen die kritische Variable für erfolgreiche Anpassungsstrategien darstellt (1977: 64-5).

 Zweitens, und für das Verständnis der gegenwärtigen Situation der Wohlfahrtsstaaten und die Handlungsspielräume ihrer Sozialpolitik wichtiger: Das Verhältnis von Sozialpolitik und wirtschaftlicher Entwicklung ist strukturell offen. Die Konsequenzen sozialpolitischer Interventionen und der Institutionalisierung wohlfahrtsstaatlicher Einrichtungen folgen keiner einsinnigen Logik. Sozialpolitik ist eine eigenständige Größe. Weder ihre Antriebe noch ihr Umfang wird allein oder auch nur hauptsächlich von betrieblichen Rentabilitätschancen und von Produktionsfortschritten bestimmt. Sie richtet sich nach sozialen Bedürfnissen, die ihren Ursprung in bestimmten Mängellagen haben. Für die Nachfrage nach sozialpolitischen Gütern sind die Verteilungsergebnisse der Marktwirtschaft die Ursache, aber nicht der Maßstab des sozialpolitisch Möglichen (Marshall 1992a, b). Abgesehen davon, daß sich, wie erwähnt, Vorteil-Nachteil-Relationen verkehren können, gibt es regelmäßig Bedingungs- und Anpassungsleistungen, die in beiden Richtungen verlaufen: Sozialpolitische Interventionen und Einrichtungen setzen den Unternehmen neue Daten, was die Möglichkeiten betrieblicher Leistungserbringung betrifft, und Märkte urteilen über Produktivität, Gewinne und Abschöpfungschancen für Steuern und Sozialabgaben auf ihre Weise darüber, welche Sozialpolitik und wieviel davon tragbar ist. In beiderlei Hinsicht wird aber insofern in einem offenen Raum agiert, als sich erst an den Konsequenzen - Armut, soziale und regionale Ungleichheitslagen sowie Massenarbeitslosigkeit, Kapitalflucht und Schattenwirtschaft - zeigt, wie Verschiebungen im Verhältnis von Sozialpolitik und Marktwirtschaft bzw. von Regulierungen und Deregulierungen sich auswirken. Aber auch dann ist es selten möglich, Wirkungen auf Ursachen eindeutig zuzurechnen und die entsprechenden politischen Handlungsempfehlungen abzuleiten. Dies liegt in der Natur einer Sache, die durch dynamische Wechselverhältnisse, nicht aber durch einsinnige Abhängigkeiten geprägt ist. Außerdem haben auf beiden Seiten die institutionellen Verhältnisse und die Organisationen kollektiven Handelns ein erhebliches Eigengewicht, was die Möglichkeiten des Umgangs mit Herausforderungen betrifft.

 Das Beispiel der USA liefert für die Wechselbeziehungen zwischen Sozialpolitik und Marktentwicklung in mehrfacher Hinsicht aufschlußreiches Anschauungsmaterial:

• Zunächst zeigt die Entwicklung der amerikanischen Außenwirtschaftspolitik seit dem Ende des Bürgerkriegs, wie der Zollpolitik sozialpolitische Funktionen zugeschrieben wurden, wie ferner über die Einführung bundesstaatlicher Sicherungseinrichtungen ein bis dahin nicht vorhandener Handlungsspielraum für eine liberale Außenwirtschaftspolitik geschaffen wurde, und wie schließlich bestimmte Eigenheiten dieser Außenwirtschaftspolitik - hauptsächlich ihre hochgradig heterogene Struktur, was die verschiedenen Sektoren der amerikanischen Wirtschaft betrifft, ihre ausgeprägt voluntaristisch-unilaterale Ausrichtung und ihre vielfältigen sozialpolitischen Kompensationsmechanismen - auf bestimmte Defizite in der Bandbreite und in der Effizienz des amerikanischen Wohlfahrtsstaates selbst zurückgeführt werden können.
• Dann zeigt die jüngste Entwicklung der amerikanischen Handelspolitik, in welcher Weise Institutionen der Sozialpolitik als Voraussetzung dafür wirksam werden können, Handelsschranken zu senken und eine Verstärkung der Importkonkurrenz zuzulassen.
• Endlich zeigt eine bisher wenig beachtete Entwicklung auf dem Gebiet der amerikanischen fiscal welfare, welche neuen Strukturformen von Sozialpolitik mit den neuen Markt-, Betriebs- und internationalen Konkurrenzverhältnissen größere Kompatibilitäts- und damit auch Durchsetzungschancen haben als die traditionellen Interventions- und Transferprogramme von Sozialversicherung und Sozialhilfe.

Tabelle 1: Die Weltmarktintegration der USA, des Vereinigten Königreichs und Deutschlands*

* Durchschnitt aus Export und Import von Gütern, in Prozent des Bruttosozialprodukts.
Quelle: Krugman (1995: 331) und eigene Berechnung nach International Monetary Fund, International Financial Statistics Yearbook (1997).

Der Protektionismus der USA

Nach England, das es allerdings bald überflügeln sollte, waren die USA das kapitalistische Land par excellence. Hier konnten sich Kapitalismus und Marktwirtschaft ungehindert von Traditionen ständischer Sozialorganisation und absolutistischer Staatsintervention die gesellschaftlichen Verhältnisse formen, die ihnen maximale Entwicklungschancen boten. Aber in einer Hinsicht folgten die Vereinigten Staaten nicht dem Vorbild Englands: Die USA blieben bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts hochgradig abgeschlossen und in ihrer Entwicklung ganz auf sich selbst bezogen. In Tabelle 1 zeichnen wir den Grad der weltwirtschaftlichen Integration der USA in verschiedenen Perioden nach.

 Die Integration der amerikanischen Wirtschaft in weltwirtschaftliche Zusammenhänge ist wesentlich ein junges Phänomen. Die institutionellen Grundlagen, die auch heute noch die Handelspolitik bestimmen, wurden im New Deal geschaffen. Der Reciprocal Trade Agreement Act (RTAA) 1934 markierte einen scharfen Bruch mit dem bis dahin wirksamen Regime eines Hochprotektionismus und wurde zum Ausgangspunkt der amerikanischen Bemühungen um eine neue liberale Weltmarktordnung nach dem Zweiten Weltkrieg, die 1947 zum General Agreement on Trade and Tariffs (GATT) führte.

Allerdings zeigt bereits der Blick auf die zeitgenössische Literatur, daß die sozialpolitische Legitimierung der Zollpolitik eine Sache ist, ihre wohlfahrtlichen Auswirkungen aber eine andere. Die Hauptnutznießer waren bestimmte Produzentengruppen, denen über die Zollpolitik Möglichkeiten in die Hand gegeben wurden, sich als Kartelle zu organisieren, was dann allerdings in den betrieblichen Verhältnissen zum Nachteil der Arbeiter ausschlug (Levy 1905; Hobson 1907). Im Vergleich zu Kontinentaleuropa waren die Vereinigten Staaten jedoch ein Hochlohnland - und deshalb auch ein entsprechend gesuchtes Einwanderungsland. Der wohl entscheidende Faktor dieser Begründung und Formung protektionistischer Außenwirtschaftspolitik ist die frühe Demokratisierung der USA und die Herausbildung eines Zweiparteiensystems, für das die sozialen Bedürfnisse von Lohnarbeitern ein zentrales Datum ihrer Konkurrenz um Stimmen darstellte. Die ausdrücklichen sozialpolitischen Funktionen der Zollpolitik sind deshalb mit ein Grund dafür, warum die USA bis zum New Deal Franklin Delano Roosevelts keine bundesstaatliche Sozialpolitik nach dem Muster Bismarcks oder Lloyd Georges einführten. Die Sozialpolitik des New Deal, insbesondere die neuen allgemeinen Sozialhilfesysteme und die ebenfalls allgemeine, aber unter der Regie der Einzelstaaten verbleibende Arbeitslosenversicherung (Eichenhofer 1990), verschafften der amerikanischen Regierung aber umgekehrt die Möglichkeit, vom Protektionismus zunehmend abzurücken und eine liberale Außenwirtschaftspolitik durchzusetzen und zu betreiben (Lusztig 1996: 49-70).

 Mit der frühen sozialpolitischen Wendung der (Außen-)Wirtschaftspolitik wurde in den USA ein Prinzip dominant, das Warner Corden (1974) die konservative Wohlfahrtsfunktion nennt. Damit bezeichnet er folgende Maxime des Regierungshandelns: Jegliche irgendwie bedeutsame absolute Verminderung der Realeinkommen nennenswerter Teile der Bevölkerung ist zu vermeiden. Nach Corden ist dies "konservativ", weil damit nicht ausdrücklich aber doch faktisch weitgehend die bestehende Einkommensverteilung als die bestmögliche, eben die einzig erhaltenswerte, dargestellt wird. In einer solchen Wohlfahrtsfunktion werden Einkommenseinbußen sehr viel höher gewichtet als Einkommenserhöhungen.

Mit der "konservativen Wohlfahrtsfunktion" sollen die sozialen Funktionen der Zollpolitik, also hauptsächlich die Einkommens- und Beschäftigungssicherung, erklärt werden. Für uns ist diese Vorstellung deshalb wichtig, weil sie deutlich macht, welche (entlastende) Bedeutung die Einführung von Sozialpolitik für die Außenwirtschaftspolitik haben kann. In dem Maße, wie sich soziale Ziele über eigene Formen von Sozialpolitik verwirklichen lassen, können Regierungen darauf verzichten, in ihrer Außenwirtschaftspolitik Zölle und andere Instrumente einzusetzen, mit denen der Importdruck auf die einheimische Wirtschaft reguliert wurde. Gleichzeitig schlagen Zollsenkungen innenpolitisch in niedrigeren Preisen für Verbraucher und für Vorprodukte der Industrie durch. Anders ausgedrückt, über Sozialpolitik versetzt sich ein Land überhaupt erst in die Lage, eine größere Weltmarktintegration zuzulassen und die Vorteile internationaler Arbeitsteilung zu genießen. Die sozialpolitischen und die außenwirtschaftspolitischen Initiativen Roosevelts stabilisierten sich gegenseitig: Einmal wurden überhaupt die Grundlagen für eine Öffnung der amerikanischen Märkte im Austausch gegen entsprechende Exportchancen der amerikanischen Wirtschaft geschaffen, und dann schlugen sich die neuen Wachstumschancen der Wirtschaft auch als eine Erweiterung sozialpolitischer Handlungsspielräume nieder.

Handelspolitische Kompensation für wohlfahrtsstaatliche Defizite

Die amerikanische Handelspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg war keine reine Freihandelspolitik (Goldstein 1988). Zum einen hatte diese Politik schon einen Geburtsfehler: Die Landwirtschaft war bereits vom RTAA ausgeschlossen, und dieser Ausschluß schlug sich in der Struktur des GATT nieder, als die USA für ihre nach wie vor protektionistische Agrarpolitik von den Vertragsparteien des GATT einen waiver, eine Ausnahmegenehmigung, verlangte und erhielt (Dam 1970: 260). Mit dieser Herausnahme der Landwirtschaft aus der neuen liberalen Welthandelsordnung wurde das Schicksal der Agrarpolitik insgesamt - auch in der sich entwickelnden Europäischen Gemeinschaft - besiegelt. Sie genießt bis heute einen Sonderstatus. Der Grund für die USA und später für die meisten anderen Länder, am agrarpolitischen Protektionismus festzuhalten, war der Umstand, daß die Erwerbstätigen dieses Sektors zwar sozial und wirtschaftlich verwundbar sind, es für sie aber keine eigenständigen - oder seinerzeit nur sehr unzureichende - Einrichtungen eines Einkommensschutzes gab. Hier sind Zölle, Quotenregelungen, Garantiepreise und Exportsubventionen nach wie vor die wichtigsten Mittel, mit denen Regierungen versuchen, Ziele zu erreichen, die in Erwerbsverhältnissen anderer Sektoren durch Sozialversicherung und Sozialhilfe nicht nur besser, sondern außenwirtschaftlich auch neutraler erfüllt werden.

 Neben dieser Sonderrolle der Agrarpolitik zeichnet sich die Handelspolitik der USA in der Nachkriegszeit trotz ihrer prinzipiell freihändlerischen Orientierung dadurch aus, daß alle größeren Veränderungen in der Außenwirtschaftspolitik, von den verschiedenen GATT-Runden bis zur NAFTA, von sozialpolitischen Kompensationsleistungen begleitet wurden. Dieser Mechanismus nahm verschiedene Formen an: Einmal wurden manchmal sehr umfangreiche Spezialprogramme für den Einkommensschutz und die Umqualifizierung von Arbeitern eingeführt, die aufgrund der verstärkten Importkonkurrenz ihren Arbeitsplatz verlieren würden (Jackson 1989: 174-182). Ferner fiel die Senkung der Zollschranken in jenen Sektoren, die besonders beschäftigungsintensiv waren, regelmäßig niedriger aus als in anderen, in denen weniger Arbeitsplätze gefährdet waren (Bhagwati 1989: 77). Schließlich war die Vereinbarung sogenannter "freiwilliger Exportbeschränkungen" ein wichtiges Mittel, durch befristetes Aussetzen von Importkonkurrenz Zeit für betriebliche Anpassungsprozesse zu gewinnen, etwa für Umstrukturierungen und die Requalifizierung der Beschäftigten (Tonelson 1994).

 Dieser Zuschnitt der amerikanischen Handelspolitik spiegelt bestimmte Strukturmerkmale bzw. Defizite des amerikanischen Wohlfahrtstaates wider. Zum einen ist die Arbeitslosenversicherung kaum mit ihren kontinentaleuropäischen Pendants vergleichbar: Ein Drittel der amerikanischen Arbeiter werden von ihr überhaupt nicht erfaßt, die Lohnersatzraten sind niedrig, und die Leistungsdauer beschränkt sich auf wenige Wochen - und eine "aktive Arbeitsmarktpolitik" gibt es nicht (Schmid u.a. 1992). Zum anderen sind die horizontal (nach Problemarten bzw. - gruppen) und vertikal (Verteilung der Zuständigkeiten im föderalen System) fragmentierten Sozialhilfeprogramme kaum auf die Risiken und Bedürfnisse großer Teile der Arbeiterschaft zugeschnitten. Sie konzentrieren sich auf die Randlagen der Bevölkerung: Minoritäten und unvollständige Familien - wobei beides regelmäßig überlappt (Marmor u.a. 1990). Jede handelspolitische Initiative, die sich mit einer Gefährdung von Arbeitsplätzen und von relativen Lohnpositionen in Verbindung bringen läßt, hat nur dann eine Chance, vom Abgeordnetenhaus und Senat beschlossen zu werden, wenn sie von entsprechenden sozialen Ausgleichsleistungen begleitet wird. Die Ambivalenz und die Widersprüche der amerikanischen Handelspolitik sind u.a. bestimmt durch ein wohlfahrtsstaatliches System, das in den Augen der Arbeitnehmer keinen ausreichenden Sozialschutz bietet - und so werden den Maßnahmen der Außenwirtschaftspolitik sozialpolitische Fesseln angelegt.

Der handelspolitische backslash 1997

Die für amerikanische Verhältnisse sehr weitgehende Öffnung der Märkte und der damit verbundene Druck der Importkonkurrenz hätte ohne die sozialpolitischen "Puffer" der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfen kaum so stattfinden können, wie sie tatsächlich zu beobachten war. Die im letzten Abschnitt beschriebenen Mechanismen sind nur Zusatzeinrichtungen, die für sich genommen keine liberale Handelspolitik zugelassen hätten. Für diese Vermutung spricht eine jüngere Episode der amerikanischen Handelspolitik, der Beobachter eine größere Bedeutung für die weitere Entwicklung der Außenwirtschaft zumessen als dem Scheitern der Krankenversicherungsreform in der ersten Amtszeit Clintons ("Clinton Rebuked", International Herald Tribune, 12. November 1997, S. 8). Im November 1997 verweigerte der amerikanische Kongreß Präsident Clinton die Ermächtigung für eine fast track-Gesetzgebung in der Handelspolitik. Fast track-Gesetzgebung bedeutet, daß über Gesetzesvorschläge insgesamt vom Kongreß entschieden werden muß. Repräsentantenhaus und Senat können nicht nachträglich bestimmte package deals (Verhandlungspakete) aufschnüren bzw. zusätzliche Forderungen als Preis für die Verabschiedung eines Gesetzes stellen. In der amerikanischen Außenwirtschaftspolitik war seit dem RTAA die fast track-Ermächtigung die Grundlage dafür, daß die USA überhaupt mit anderen Staaten handelspolitische Vereinbarungen treffen konnten. Solange jeder "deal" zwischen Regierungen durch innen- und interessenpolitisch motivierte Nachverhandlungen im Kongreß verwässert werden kann, läßt sich kein Staat auf Gespräche über einen Handelsvertrag mit der amerikanischen Regierung ein. Das Scheitern der Ermächtigung für die fast track-Gesetzgebung führte unmittelbar zum Abbruch der Verhandlungen mit den mittel- und südamerikanischen Staaten über eine Erweiterung der NAFTA und eine stärkere Integration Lateinamerikas in den nordamerikanischen Handelsraum.

Die Gegner der fast track-Ermächtigung stellten entscheidend darauf ab, welche sozialen Konsequenzen eine weitere Senkung der außenwirtschaftlichen Schranken gegenüber Ländern mit niedrigeren Lohn- und Sozialleistungsstandards haben würde: weitere Absenkungen des Lohnniveaus, höhere wirtschaftliche Unsicherheit und steigende Arbeitslosigkeit. Das konnte nicht zuletzt deshalb durchschlagen, weil nach dem Radikalumbau 1996 die amerikanischen Sozialhilfen (Alleinerziehendenhilfe, Nahrungsmittelhilfe usf.) in keiner Weise mehr als Schutzmechanismen wahrgenommen werden, die die sozialen Auswirkungen einer hochgradig wettbewerbsorientierten kapitalistischen Arbeitskraftbewirtschaftung abpuffern und bearbeitbar machen. Die Sozialhilfereform, die 1996 als Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act verabschiedet wurde, erfüllte tatsächlich das Versprechen: Ending Welfare as We Know It: Die Überführung des unter Roosevelt eingeführten Aid for Families With Dependent Children (AFDC) in Temporary Assistance to Needy Families (TANF) lief auf ein Streichen der Politik des New Deal und der Great Society hinaus: mit ihrer grundsätzlichen Beendigung von Leistungen unabhängig von individueller Bedürfnislage nach spätestens 5 Jahren, der Verschärfung von Arbeitserzwingung für Leistungsempfänger in den Sozialhilfen, der Befristung der Nahrungsmittelhilfe und den neuen Ermächtigungen der Einzelstaaten zu weitergehenden Reformen (Gebhardt 1997; Kamerman/Kahn 1997). Auf dem Hintergrund eines ohnedies recht schwach ausgebauten Sozialschutzes bedeuteten die Reformen einen einschneidenden Verlust sozialer Rechte, schränken die Chancen, einen Arbeitsplatzverlust auszugleichen, weiter ein und vergrößern damit die Risiken nicht nur von Einkommens-, sondern auch von Statusverlusten. Präsident Clinton reagierte ausdrücklich auf diese neue sozialpolitische Lage, als er versprach, in seine Handelsinitiative soziale Spezialprogramme - Bundesmittel für regionale bzw. sektorspezifische passive und aktive Arbeitsmarktpolitiken – einzuplanen, die den möglichen negativen Konsequenzen verstärkter Weltmarktintegration begegnen sollten. Solche Absichtserklärungen reichten weder den demokratischen noch den republikanischen Abgeordneten aus.

Diese Entwicklung illustriert: Der Preis für den Abbau allgemeiner Sozialschutzinstrumente kann wachsender handelspolitischer Sozialprotektionismus sein. Wenn sich die Importkonkurrenz verschärft und gleichzeitig soziale Sicherungseinrichtungen rückgebaut werden, übersetzen sich die wirtschaftlichen Gefährdungspotentiale, was Arbeitsplätze und Einkommen betrifft, sehr leicht und unmittelbar in Forderungen nach außenwirtschaftlicher Schließung (Dale 1997; Friedman 1997; Glassman 1977; Pfaff 1997; Scott 1997).

Die neue Sozialpolitik: negative Einkommenssteuer (EITC)

Die zwei hauptsächlichen Formen wohlfahrtsstaatlicher Einkommenstransfers sind Sozialversicherungen und Sozialhilfe. Die Sozialversicherungen sind regelmäßig beitragsfinanziert, schließen unmittelbar an den Arbeitsvertrag an, und sie orientieren sich an der Erhaltung des Lebensstandards im Fall vorübergehenden oder endgültigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben. Die Sozialhilfen schließen an Bedürftigkeit an und sichern ein sozial definiertes Existenzminimum. Beide Sicherungsformen haben viel von ihrer ursprünglichen Legitimität und Rationalität verloren: Unter dem kombinierten Einfluß demographischer Verschiebungen im Altersaufbau der Bevölkerungen der entwickelten Wohlfahrtsstaaten und des Wandels der Arbeitsmärkte - Arbeitslosigkeit, flexible und unsichere Beschäftigungsformen - wurden Sozialversicherungen zu gleichermaßen teuren und schwerfälligen Einrichtungen. Teuer, weil sie als Lohnnebenkosten zu Buche schlagen und schwerfällig, weil sie als Besitzstände großer Bevölkerungsgruppen durchschlagende innere Reformen nicht zulassen und weil sie gegenüber einem Umbau des Wohlfahrtsstaates insgesamt von staatlicher zu marktlicher Produktion sozialpolitischer Güter weitgehend resistent sind. Sozialhilfeprogramme können insofern kontraproduktiv sein (zu den Grenzen dieser Argumentation s. Leibfried/Leisering u.a. 1995; Leisering/Walker 1998), als sie einmal als Armutsfallen wirken und ihre Klienten in ihrem Status fixieren, anstatt sie in Arbeitsmärkte zu integrieren und weil sie durch ihre Leistungen als disincentives wirken und damit die Funktionsfähigkeit von Arbeitsmärkten untergraben. Die im vorhergehenden Abschnitt skizzierte grundlegende Revision einiger amerikanischer Sozialhilfen wurde mit eben solchen Argumenten begründet.

Wie Abbildung 1 zeigt, ist inzwischen das AFDC als eines der vordem wichtigsten Sozialhilfeprogramme durch